依法治国大视阈下法治公安建设的

障碍与路径分析

宁德市公安局   陈晖

内容摘要：随着我国依法治国进程加快，法治成为治国理政的基本方略。公安机关是国家重要的行政执法和刑事司法力量，要主动顺应全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的新要求，克服和跨越在封建传统影响、意识习惯干扰、公权监督过界、法律构架缺陷、内外环境压力等方面的障碍困难，坚持培育环境和培树意识同步，坚持依法授权和科学制权结合、坚持保护权利和保保护权威并重、坚持顶层设计和分步推进兼顾、坚持党的领导和司法独立统一等原则，走一条理性、务实、稳健的法治建设之路。

关键词：公安   法治   障碍   路径

一、法治公安的内涵诠释

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求。在当代中国，“法治”是治国方略、社会控制方式和依法办事的原则，它的出发点是权利的限制和规范，普遍关心公共权力的有效制约和合理运行。^[1]。公安机关既是国家机器和专政工具，又是行政执法和刑事司法机关，具有维护国家长治久安的政治属性和保障人民安居乐业的社会属性。这些性质决定了它与其它实务部门相比，既有限制公权、让位私权的必要，也有保障强制执行力、维护公权的现实需求。因此法治公安从性质上说，是国家法治建设的“子产物”， 与国家法治进程同体同源、同向同步；从发展上看，法治公安是一个新生事物，它的发展仍“在路上”，不可能通过一次活动或运动完成，中途出现曲折或挫折甚至倒退都是有可能的；从内容上看，法治公安是个“综合体”既要兼顾公共利益，又要兼顾个人利益，既要实现实体公正、又要实现程序公正，既要司法机关对法的公正执行，又需要民众对法的自觉遵守。从目标上看，法治公安要健全“两条腿”，即保障公民合法权益和保障法的权威，缺一不可。具体从以下几个方面来理解：

（一）内涵实质：方向引领和路径选择

法治包涵形式意义的法治和实质意义的法治，严格意义上我国的法治建设还未达到从形式到实质意义上法治的理想状态水平，做为子产物的法治公安也处于完善发展的过程，不论这个过程是长是短、是快是慢，“法治”是国家、时代以及广大民众的坚定目标，公安机关别无选择，只能与时俱进、积极作为。因此，法治公安既是公安工作的方向性、引领性的价值取向，也是现实性、实践性的路径选择。

（二）发展轨迹：曲折渐进和转型升级

公安机关的法治概念不是一开始就有的。解放初期，反敌特、巩固政权的政治使命以及法制条件尚不完备，工作依据多来自领导指示，“法”的色彩不浓，如：1950年的《双十指示》。十年文化大革命打砸公检法的畸形“大民主”吞噬了刚刚确立起来的法治幼体。十一届三中全会之后，拨乱反正的改革春风吹进久受摧残的政法机关，全国人大常委会法制委员会通过制定我国第一部刑法、刑事诉讼法等7部重要法律，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”、“法律面前人人平等”等现代法治原则和初级法律体系，学术界第一次提出了法治理念，为法治公安的孕育提供了条件可能和基本方向。党的十五大在掀起一场大规模法治理论复兴和全民性法治启蒙运动^[2]的同时，直接牵引我国的法制建设进入一个高速期，推动了一系列公安执法的框架性、程序性的法律法规的制定或修正，公安工作确立了法制规范的理性方向。但这时期的公安执法也不都是“执法必依、执法必严”，佘祥林案（1998年）、孙志刚案（2003年）等冤假错案成了公安法治进程抹不去的硬伤。2009年起公安部开展的“三项建设”和“三项重点工作”，推动法治公安雏形基础的形成。2013年11月公安部提出了建设法治公安的目标。2014年9月全国公安厅局长座谈会把法治公安进一步明确为“四化”建设。至此，法治公安走过了一段柳暗花明的曲折渐进之路。但现代法治语境下的法治公安，应是超越内部规范执法，涵括民众对法的敬畏和敬守、对法律途径的认知和认可，以及基于此形成的全社会共同遵守的法制秩序，这个目标的实现非朝夕之功和一家之力可成，需要整个国家和社会共识、共推、共进，方可不断升级进位、巩固确立。

（三）具体要求：实体规范和程序遵守

法治公安应包涵兼顾实体公正和程序公正之要义，实体公正，是指通过对法律的理解和具体执行行为保障公平正义；程序公正，指执法活动“必须遵循的法定的时间和空间的步骤和方式” ^[3]，就是要保护这种执行行为本身也符合、体现公平正义的要求，让公平正义以看得见的方式实现，或者让人们相信实现公平正义的过程本身也是符合公平正义的。

（四）目标追求：权利维护和权威保障

尊重和保障人权是民主法治的基本价值观念，是法治建设的目标，2004年宪法修正案首次将“人权”概念引入宪法加以保障。国家对人权的保障要通过建立和完善人权司法保障制度和体系来实现，公安机关是这个体系的重要支撑点和践行者。《人民警察法》把公安机关承担的保障人权职责明确为“保障公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产”，具体说，就是要确保人的主体地位、尊严、自由，保护生命权、健康权、知情权、人格权、隐私权等正当权益免受被侵犯、被否定的危险。同时，“徒法不足以自行”，执法者及执行行为也有被保障的权力和必要，如果代表和象征法律尊严和威严的执法行为都可以被蔑视、亵渎和伤害，那民权又怎么在法的秩序内得以保障。

二、法治公安建设的障碍分析

法治公安是在国家法治建设的大背景、大环境、大土壤中蕴育成长，与国情、社情、人情息息相关。法治公安与法治国家犹如子母关系、同体同源同向，虽有个性特点，但立博体育共性特征，彼此密切相关、密不可分。法治国家建设的许多障碍问题，同样也是法治公安推进的障碍瓶颈。

（一）封建传统影响：从国家哲学理念的角度

国家哲学是通过意识形态所表现出来的立博体育：国家运行、涉及社会发展的本体论、认识论、与方法论。^[4]黑格尔说“孔子哲学就是国家哲学，构成了中国人的教育、文化和实际活动的基础”。^[5]以孔子为代表和源头发展起来的儒家思想是中国两千多年的封建社会国家哲学的主体，基于此而形成确立的“官本”、“君本”传统理念作法，因形成的长期性和传承的强制性而根深蒂固、影响深远。虽然它也提出“民本”的理念，在但“家天下”的宗法制度下，更像是君主道德上的自觉，而非公民权利的根本维护。虽然近现代这些思想受到民权思潮以及新世纪法治思想的强烈批判冲击，但它的更新发展、嬗变演进不是一朝一夕、一蹴而就的，现仍将在一定时期内影响着我国的法治进程。

1.“国本”与“人本”。封建专制统治，君为民之主，君威是神圣不可侵犯的，强调国家本位和君主本位，信奉公权力，压制私权。虽然也强调贤才对国家治理的推进作用，但“修身养性齐家治国平天下”由家及国的治理理念，仍是“君本”、“国本”的点缀和补充，核心仍是王权至上，以此衍化出“君君、臣臣、父父、子子”等“三纲五常”理论体系，成为国之正统，御民利器。新民主主义革命以来，“三民主义”的提出，人性的解放和突出，人本意识不断得到强调和强化，但“人本”与“国本”较量权衡仍在继续，仍影响着立法者、执法者以及广大民众。

2.“人治”与“法治”。 在一定意义上说，中国历史上从来没有全面而充分地开发法律的潜能和价值，相反，滥用和践踏法律的历史所造成的消极法律态度对人们却有着广泛的影响。^[6]一方面，是衙门“一言堂”、“一把抓”的组织架构，权力高度集中，缺乏有效监督，造成统治者或管理凭借个人主观好恶和价值标准行使公权力。另一方面，长期的奴役统治、官府包揽公共管理事务、民众极少参与以及参与公共事务管理可能面临不确定的人身危险等等，造成公民对公共事务管理的冷漠和旁观，“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”成为国人明哲保身的人生守则和袖手旁观的生动写照。这些“事不己，高高挂起”的处事哲学，还在影响着现在国人的参政议政意思，破坏着法治建设最需要的基层基础。

3.“特权”与“人权”。 受到几千年封建制度的影响，金字塔式的社会结构和封建设等级制度使人们的思维和意识受到深度束缚，对于权威的依附和崇尚深入到人们的心理、经济生活甚至整个社会生活。独立人格和独立的主体意识在这种人治的社会中不可能发展。相反，等级意识和特权意识却得到了一片易于生存的土壤。“礼不下庶人，刑不上大夫”做为一种等级特权制被沿袭传承和普遍遵循。等级思想、特权阶层在当下社会仍存在，人们对它的喜怒哀乐彼此不一、人已不同，在“仇官”、“仇富”的同时，自己也热衷于捧官逐权、结交权贵，各种“潜规则”、“暗箱操作”成了有权有钱阶层占有立博体育社会资源、逃避法律追责的手段，“我爸是李刚”话语背后折射出的不仅是特权思想，还有特权的效用。等级思想没有破除，法治建设需要的平等、理性的规则秩序将难以建立。

（二）意识习惯禁囿：从公民自觉遵守的角度

公民意识是法治建设的基础和动源。现代法治中的公民意识包括：主体意识、平等意识、权利意识、责任意识和参与意识等。相对随改朝换代不断更替的封建法律，一脉相承的儒家思想对民众的影响更为久远。

1.“惧讼”心理。孔子曰：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”。清代佚名《增广贤文》说道：“饿死莫作贼，气死莫告状”。封建诉讼的特点和“以和为贵”的儒家思想，造成民众对诉讼活动的惧怕和拒绝，这种贱讼、耻讼的心理，仍潜移默化地影响着现代人。当下，公民意识中的权利意识以及对权利受到侵犯时救济手段的应用还不是非常健全，惧讼、厌讼观念是民众对诉讼的心理反应，反应出对现有司法体系和法律实践的不信任、不选择、不依赖。这种观念和意识直接导致民众权益在受到伤害时，不愿意拿起法律的武器通过诉讼的途径来维护，这与现代法治的尊重人权、选择诉权的精神相悖，这种悖离使法治精神的形成缺少了内在的驱动力，也影响着法治公安的人文基础。

2.“关系”圈子。关系在中国由来已久，它不仅是一种交换机制，也是一个特殊的连带性场域。^[7]中国人的主体意识、平等意识立博体育地被“关系”意识、“圈子”意识取代，“传统的中国人只讲自己小圈子里的道德-遵守家庭、朋友、熟人的道德规范，而一旦脱离这种血缘或类血缘的环境，到了陌生的公共环境中，就往往对公共秩序中应该共同遵守的东西熟视无睹。”^[8]同盟、同窗、同年、同学、同乡等以某个共同点为支撑的社会交际圈，以及以血亲、姻亲等为纽带的裙带关联体构成了一个庞大的关系网络，成为权利运行的方式、互相交往的形式，甚至超过了法律对人的控制和制约，影响着一个人从出生到死亡的就学就业、发展升迁。就是在当代，“关系”的影响也是深远的，国人习惯以关系论亲疏远近，以关系论能力强弱，关系多意味着占有的社会资源越大，成功的机率和可能性就越大，“在家靠父母、出门靠朋友”、“有熟人好办事”潜移默化为国人遇到困难、处理事情、寻求救济的首选途径。虽然顾舍瑞（Guthrie）预测：随着理性法律制度的完善，关系将走下坡路。^[9]但意识对于行为的影响不是朝夕能改变，需要通过长期的法治实践和体验才能逐渐消除。“关系”以及因“关系”形成的救助首选渠道意识，这是中国法治建设需要克服的重要障碍，正如弗朗西斯·福山在《政治秩序与政治衰败》一书中指出的“中国自古以来便是一个人情大于法、权大于法的社会”，能否打开执法环节的死结，将是“依法治国”成败的关键。

3.“信仰”冲击。社会主义新中国完成了反帝反封建的伟大创举，在百废待兴、一穷二白的基础上开始法制的探索与摸索，建立了初级法制制度。但经过十年文化大革命的否认批判，传统的意识、文化遭到全盘的否定、破坏，人们对传承几千年的信仰迷茫迷离，本已薄弱的法制基础更加不堪一击。改革开放之后，当西方的意识形式以洪水猛兽之势涌进，对传统的文化产生强大冲击，东西方和新旧法治思想、法治意识的冲突角力，使人们对西方的法治思想和文化的膜拜超越了对现实和国情的理性审视，对传统文化的信仰、信赖产生了危机，忘却了“理想很丰满、现实很骨感”、应该脚踏实地和立足国情，对现有的法制及执法体系不信任，阻碍着法治建设。

（三）公权监督过界：从执法权威弱化的角度

法治的价值和目标不仅在于民众对法律的尊崇和信仰，还在于对法的实践形式即执法行为的尊重和服从。这种尊崇、信仰、尊重和服从是法的权威、执法权威的基础。执法权威的强弱决定着公安机关社会治安控制的实际效果，^[10]是法治公安建设的重要内容。近年来社会上下以及媒体舆论对公安机关执法的执法监督越来越紧、越来越严，甚至变相地影响到公安机关的执法权威，笔者认为这不是法治公安建设的福音。

1.公权滥用与矫枉过正。公安执法权是一种国家权力，具有权威性、强制性等特点，这是它长期被挪用、滥用的根本原因。我国的法律对警察职能的外延规定得过于模糊，法律赋予公安机关的执法范围被人为扩大、放大，以至执法权被占用、滥用。上世纪80年代，一些党政领导把公安机关作为包打天下的“万金油”、“万能药”，征地收粮、计划生育、征地拆迁、市容整治等不属于公安机关法定职责范围内的工作，让公安机充当主力军、冲锋陷阵，引发警民关系紧张。九十年代中后期，特别是进入新世纪后，迫于各方面的压力，不论是政府还是公安机关内部，在对规范行使职权的同时，对权力行使形式进行监督制约，但这种制约因“不自信”和惧怕担责而经常性地把公安“一棒子”打死，这些矫枉过正的监督，深深束缚着公安机关正常的执法活动。

2.民权觉醒与维权过界。几十年的法制建设和引导，让民众的法治意识、维权意识不断增强，民权意识觉醒挑战的是国家的公权力，即公共权力。公共权力是私权力通过契约自愿的让渡，本质上属公共权利的范畴。公权和私权是对立统一的，它们之间存在此消彼长的关系。法治语境下公权和私权应该有个平衡的边界。公安机关执法权是一种特殊的行政权力、公共权力，牵系着国家安全、社会稳定，如果应有的理性监督转化为过激和过界的维权行为，甚至是针对执法者的暴力行为，那么最终伤害的不只是执法者的身心，立博体育更大的是整个社会的公共利益。法治公安必须解决公权保障与私权保护的临界问题。“维权过界”也是近年来暴力抗法案件呈上升趋势的原因之一。据统计，2013年全国公安民警因公伤亡4675人，其中因公牺牲449人，比2012年上升4.4%。2014年全国有393名民警牺牲、5624名民警负伤，有2417名民警在与犯罪分子搏斗时受伤，比2013年增加469人，上升24%。

3.执法受挫与风险规避。法治追求的不仅是外在他律性规则，以及现实化为内在自律性的意识遵守，还包括以此形成的强制性秩序状态。但是这种秩序并不是简单地以武力强制就能够实现的。一方面，它必须是以大多数人自愿服从、只对少数人僭越者进行制裁为前提的，因为如果大多数人都不服从规范制度，就会出现“法不责众”的局面，其强制性则根本无法实施，社会秩序也就无从谈起。另一方面，如果社会成员缺少必要的道德品质、人性修养和公民素质，规范制度就很难内化为人们内心信奉的生活规则和行动指南，对规范制度的僭越行为就成为不可避免的了。^[11]当法的执行缺少必要的社会基础，在面对“执法必严”和“法不责众”的两难选择时，执行行为本身就是一个巨大的风险。 执法者面临做得多、错得多、骂得多，甚至可能背负失职渎职违法犯罪的个人风险，不可避免地会选择不作为或慢作为等消极逃避方式。2012年7月福建省寿宁县南阳乡山坑村发生一起违法乘载的正三轮摩托车侧翻下山崖、14人死亡、8人受伤的特大交通事故。该事件发生后，公安机关内部从下至上处理了一批领导干部和民警，但大面积处理相关人员并没有换来农村交通路况的改变和农民出行的安全方便，只是增加了民警管理农村交通的重重压力和抗拒心理，这在基层农村不是个别现象。

（四）法律构架缺陷：从公安法治实践的角度

改革开放之后，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，这为法治公安建设提供了良好的外部环境，但法律体系的建立与执法机关的能力建设、民众的守法意识并不同步同效，“鱼和熊掌不可兼得”，立法和执法成为法制建设的优先项目，步伐明显快于法治意识的培养，缺少广泛的法治意识的基础支撑，法治公安之路如“无源之水”、“无根之木”，走得磕磕碰碰、跌跌撞撞在所难免。

1.法律条文和法治体验。2011年3月10日，十一届全国人大四次会议第二次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经成立。截至2011年8月底，中国已制定现行的宪法和有效法律240部，行政法规706部、地方性法规8600部。期间，一些与公安工作息息相关的法律法规也应势而生，相关司法解释和程序性的法律法规也不断配套出台。在公安机关内部，公安部从2006年开始在全国公安机关打造“三三工程”。这些宏观的法律制定和微观的工作规范，引领着公安机关朝着法治的轨道大步前进，但是从民众的角度，法治的感受或遵从不成正比，也就是说公民的法治意识与法律框架的构建并不同步，表现为：民众对“法”的信赖和依赖度不是特别高，学法、懂法、守法、用法的自觉性不强；法律尚没有成为民众处置纠纷、化解矛盾的首选途径。现实中缺乏一种便捷、实用的行为模式设计,可以将法治理念、法律知识、法治信仰、法治手段综合应用到具体的法治实践，增进法治体验、树立法治自信，并使这种自信循环往复和不断攀升,形成信仰法治、崇尚法治、依靠法治的理性习惯。在公安执法实践中，法条的适用工作做得较多，法律的应用、特别是针对性提高民众法治崇尚和法律遵守的工作做得不够深入，如“禁毒宣传”、“走进警营”、“110宣传日”的实际宣传效果如何很值得考量。特别是面对农村农民法律知识欠缺、普法工作不到位等现状，如何普及法律知识、树立法治意识是各级党委政府以及宣传、文化、教育、公安等部门要重点考虑的问题。

2.客观事实与法律事实。客观事实是指客观存在的情况、状态。法律事实指在现有的证据和诉讼制度框架下，在法律上对某个事件进行判定、认定。法律事实不完全等同于客观事实，在证据充分、合法的情况下的法律事实认定接近或无限接近客观事实，在证据错误或证据不合法的情形下的法律事实认定有可能与客观事实不符。“有罪推定”就是先认定客观事实的存在，而进行的法律事实的逻辑论证推演。长期以来，宣传神探式的侦察人物反映出我国公安实践对客观事实和法律事实的态度和选择，“内蒙古呼格吉勒图冤死案”是典型的先“一眼认准”罪犯，而后去找证据的“有罪推定”思维。现代法治不仅注重实体公正，而且追求程序公正，从某种角度来说，更注重以程序的公正确保实体的公正。深究类似的“有罪推定”等非法治执法弊端，有其深层次原因。

3.辛普森案、张子强案与念斌案。中西方司法界以及民众对客观事实和法律事实所持态度和作法存在不同。著名的辛普森(O.J. Simpson)杀妻一案，洛杉矶警方在调查案情、取证上未能严格遵循正当程序，出现了一系列严重失误，导致证据不具有排它性，陪审团认定辛普森的两项一级谋杀罪不成立，辛普森被当庭释放，但这丝毫没有影响辛普森在民事诉讼上败诉以及赔偿。在同样注重以程序合法保障实体合法的我国香港也有类似案例，“大富豪”张子强在香港连续犯下抢劫劳力士、抢劫总值约港币1.7亿元运钞车、绑架李嘉诚儿子敲诈10.38亿等惊天大案后，香港警方却因为证据问题，不得不释放了他，还赔偿港币800万。如果把这两起案件的发生地都假设在中国大陆，作法和舆论反应可想而知，事实上张子强最后也是在大陆涉嫌多项犯罪被抓捕并处以极刑。是遵从客观事实，还是兼守程序合法，是当代中国政法机关以及社会民众要进行的理性选择。可喜的是我们看到了积极信号：2014年8月24日，福建省高级人民法院对持续8年、当事人被4次判处死刑的念斌案做出终审判决，宣判念斌无罪释放。对于这起案件谁是谁非、谁是真凶？讨论已没有意义，最高人民法院数次“刀下留人”和省高级人民法院的无罪判决，抛开了客观事实之争，选择了遵从法律事实，这是法治的进步，同样也是法治公安要重新自我考量和直面转身的问题。

（三）内外环境影响：从部门内外压力的角度

公安机关是执法机关之一，是政府的重要职能部门之一，是社会协调运转系统的重要中枢机构之一，无论是在体制内外、还是在系统上下都不是独立的个体，不可能不食人间烟火地怡然独处，都要与其它机构或群体发生关联，在法治规范还不完备的情况下，受到社会各界各种关联和影响在所在免。

1.党政的压力。目前，我国的公安管理体制为“双重领导、条块结合、以块为主”的管理机制，省市县三级公安机关均以地方领导为主，财政、人事受地方党政牵制。在讲政治的政治体制下，各类因地方经济发展形成的社会矛盾和压力被以“维稳”的名义强制转嫁，公安机关很难推托拒绝。2013年，网络上热炒的厦门女警被扯上衣和泉州“特警”被村民“溜狗”事件，无不与当地党委政府违规使用警力有关，其背后隐藏着公安机关难言的苦衷。

2.内部的影响。在讲究下级服从上级、严格执行命令的公安机关内部，每年的工作安排一部分围绕上级的阶段性、专项性活动部署，一部分来自于领导临时性、方向性的指示批示，这些部署要求如果偏离了依法依规的轨道，对基层公安机关的执法活动以及内部管理都会产生深远的影响。另外，久而久之也会让基层习惯听命令、等部署，遇事请示、报告，而不是以法治思维，坚持“以法律为准绳，以事实为依据”，理性、客观、公正地处理问题。

3.舆论的逼仄。不可否认，当下社会存在较为严重的仇官、仇富、仇警“三仇”心理，警察因其职业的特殊性，处在“三仇”的交织中心。“三仇”心理的产生有其深层次的经济、政治方面的原因，并不可能在短时期内消失。“仇警”是一种社会心态，是民众基于日常体验而累积起来的对于“警察”普遍的不信任感和“有罪推定”的心理定式。社会上“仇警”情绪不断扩大，将导致社会主体间信任减少，戾气增多，还会陷入严重的恶循环^[12]。警察的职责特殊和职业特征很容易成为特定时期社会矛盾的“出气筒”或“攻击目标”，特别是受到处罚和处置的对象及其家属后，往往滋生“记仇”、“怨恨”心理，一旦有机会便把社会现实的种种不满发泄在公众执法环境中的警察身上。社会舆论对警察不信任、不理解，甚至是放大瑕疵、诋毁诬蔑，这本身就是对现有法治实践的怀疑和抵触，当这种怀疑和抵触超越应有的界线，若公安机关不能以强大的法治自信和职业信仰应对时，而选择屈从于包裹着“民意”外衣的社会舆论，法治公安将丧失铮铮铁骨。2014年10月16日，香港警察在处置“占中”事件中“3VS300”引起轰动，这其中除了香港民众较高的法治意识之外，香港警察的职业素养和法治自信是值得学习和称赞的。

三、方向和路径选择

法治公安必须围绕法治主体建设、法治实践积累和法治理念培育三个基本要素，坚持依法治国、执法行政、公正司法的统一要求，立足当前国情、社情和民情，以中国特色社会主义理论为指导，以实现公正、公正为目标，务实稳妥地推进。具体推进工作是个庞大的系统工程，笔者不冗述，主要谈几点方向性、路径性构想。

（一）在意识上：坚持培育环境和培树意识同步

公民法治意识的培养树立是法治的关键。党的十八大明确提出全面推进依法治国，十八届三中全会对推进法治中国建设作出全面部署，要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会提出构建“中国特色社会主义法治体系”，完成了从“法制体系”到“法治体系”的历史跨越，法治越来越成为“治国理政的基本方式”。在这个时代背景下，包括公安机关在内的司法机关要与时俱进、应势而上，进一步推动法治环境的培育和民众法治意识的培树。

1.进一步推动法治理念的树立。法治理念是反映法治的性质、宗旨、结构、功能和价值取向的一些达到理性具体的观念和信念，是立法、执法、司法、守法和法律监督的基本指导思想，是法治体系的精髓和灵魂。^[13]包括公安机关在内的司法机关要深刻领会“法治”的内涵，抓住机遇、把握机会，把法治原则贯穿到各项公安工作中，把严格规范公正文明执法的要求体现在每一项执法活动上，坚持依法履职、依法管理，不断加强执政能力建设和司法能力建设，公开、公平、公正执法，做到政治效果、法律效果、社会效果高度统一。

2.进一步推动法治思维的建立。对于集刑事司法权和行政执法权于一体的公安机关而言，要在法治理念的统领下，摒弃人治思维和权力思维，立足法治视角、参透法治精神，把握法律原则、应用法律规律，以法律逻辑分析、判断社会现象，推理、选择对应的法律手段和方式，处置各类社会治安问题，确保重从“社会管理”到“社会治理”的模式转变，实现执法队伍专业化、执法行为规范化、执法管理系统化、执法流程信息化，使执法活动回归保障人权的法治轨道。

3.进一步推动法治途径的确立。法治目标的实现，不仅要司法部门确立法治理念、法治思维和法治方式，更要让民众认识法治、认可法治，内化于心、外践于行，并接受所有的法治形式，选择法律途径解决问题。能否做一个大胆的假设，“太原讨薪女”周秀云如果认可法治形式、采取法治的途径维权，而不是出手抓住王文军不放，这起轰动全国的讨薪致死案件是否可以避免？对民众而言，认识法治的途径是实践感知，这种感知来源于亲历亲为、耳听目视、理性分析等实践体验。从国家层面来说，要“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起”，以点带面、辐射社会，通过持续不断、持之以恒的普法宣传、执法实践，促进公民对法治公安的认识从思维的抽象到思维的具体，“认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”，从而自觉地参与到法治公安的具体实践中去，成为支持者、拥护者和践行者。如刑法修正案（八）加大了对酒后驾驶行为的处罚和宣传力度，让“喝酒不开车、开车不喝酒”执法实践转化为公民的守法自觉。从2011年5月1日，醉驾入刑以来，3年间公安机关累计查处酒驾和醉驾数量同经分别下降18.7%和42.7%。全国因酒驾、醉驾导致交通事故起数和死亡人数较法律实施前3年分别下降25%和39.3%。

（二）在构架上：坚持依法授权和科学制权结合

英国著名法学家拉兹认为：“法治意味着政府的全部权力必须有法律依据，必须有法律授权”。没有监督的权力必然导致权力被滥用、甚至腐败。法治公安要实现，明确权力边界和实施必要的监督是不可少的要件。 

1.框定警务内容。应坚持“法定职责必须为，法无授权不为”的原则，尽可能地把警务活动的范围进行界定。《人民警察法》的第二章第六条明确规定警察的十四项职责，是法律赋予公安机关的职能即权力，同时也从大方向、大原则上框定了警察权力的范围和边界。在依法授权的法治要求下，所有的警务活动应以法律授权为限。当然，框定警务活动并非公安机关一家独力可成，需要从国家层面进一步理清警务与非警务、界定职责内与职责外的法治界线，依法确立警务权力清单，对公安机关能够行使的权力给予明文明确，并向社会公布，清单内的严格保障执行，清单外的一律不得用警，通过增强执法权限的透明度，提高的执行力和公信度，当然这需要包括党政机关在内的全社会共同遵守。

2.制定严格程序。程序是法治的重要内容之一，程序的重要性不亚于实体，它对实体公正起到保障和促进作用。法治公安建设要注重在法定警务活动的范围内，细化完善每个执法活动的操作规范标准，如110接处警、受案立案撤案、人身安全检查、信息采集、现场勘验等执法重要环节的工作规范，为执法活动提供具体标准，不仅要用严格的程序设定确保民警严格执法、公正执法、文明执法，还要用合情合理合法的程序设计来为基层民警规避执法风险，即只要履行了相应的法定程序和义务，就可以免责。法定程序和法定警务内容一样，应尽可能地公之于众，于社会群众充分知晓。同是“周秀云讨薪案”，网络上除了声讨公安暴力执法之外，笔者注意到还有另外一种理性的声间，即认为“王文军无罪”或“罪不当拘”，观点认为出警民警履行了做为一个正常执法者应有的职责，他的个人私权和警察执法权应当被保障。笔者认为，在顶层设计法治公安建设的法律框架时，应兼顾被执法者和执法者的权益，鼓励、引导双方理性地用法治的手段解决问题，而不能因照顾所谓的“弱者”而把执法的风险和责任嫁接到具体的执法身上，那样只有一种结果，即：千千万万个维护国家稳定、社会秩序的“王学文们”因为惧怕遭遇意外和弱势群体，而放弃一个执法者应有的责任和正义。这应该也是当下，警察下班后不愿意穿制度，遇到群众危难不愿意站出来，大吼一声“我是警察！”的重要原因吧。

3.厘定相关法律。法律是治国之重器，良法是善治之前提。^[14]正如“君权神授”强调权力来源的合法性一样，公安执法权的来源也应该来自宪法、法律的赋予，而不是来自于行政权力或是领导个人，“重庆式”的权大于法、权驾驭法的惨痛教训值得反思。法治公安的实现，要以具备完善的、足以满足现实需求的法律制度存在为前提。公安部门自成立以来，相关的法律法规制定工作几经春秋、几回更易，逐渐形成现有的以行政处罚法、治安管理处罚法等为代表的实体规范，以办理刑事案件程序规定、办理行政案件程序规定等为代表的程序规范和以督察条例、内务管理规定等为代表的监督规范。但与日益繁重复杂的社会维稳形势、犯罪形势和队伍管理形势相比，有些法条已过时。笔者认为，法治公安建设要严格遵循职权法定原则，加快推进涉及警察职权的法律、法规和规章的立改废工作，建立足以密度覆盖、自觉运行和普遍遵守的法律制度。还要注重研究制定保护执法者的法律，如在执法出现意外时，执法者有哪些可以负责的情形。

4.确定监督形式。监督是权力正确规范行使的保障。习近平总书记在党的十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。从理论上看，公安机关现有的监督形式有党委、政府、人大、政协、纪委、监察、检法司等体制内监督，社会组织和舆论监督，本级纪检督察部门监督和上级公安机关监督。从事实上看，一方面多头监督并不是有效的监督，责任不明确，推诿扯皮难免发生，民众对公安权力运行存有疑义，投诉、检举、揭发的渠道并不顺畅，经常投诉无门或投诉无效；另一方面社会舆论又利用网络的开放性和高速传播的特点，煽动民意绑架监督、要挟执法。笔者认为，可以借鉴香港廉政公署的做法，明确监督单位、监督职能，通过法制化、程序化、理性化的形式，实现对警察权的制约和保护合二为一的监督保障。

（三）在手段上：坚持保护权利和保障权威并重

既然警察的公权力是公众私权力的让渡，那么这些让渡的权利的范围应该是执法执勤的坚守的边界，因此它具有保护权利的职能和保障权威的双重必要。

1.服务群众要以法定为限。要尊重警察权的公共属性和服务公众的特点，摒弃那种“包打天下”、“包治百病”的理念，以法律法规定的内容为限为界，避免让公权力沦为维护私欲的工具，不能假借“服务”、“为民”之名，进行“有求必应”的超越法定职能的自我定位和推介，泛化了警务原本职能和公共属性。

2.行使职权要守法至上。法治语境下，法律是人民的共同意志和共同利益的集中体现，任何组织和个人都没有超越法律之上的特权。公安机关在行使职权时，要忠于法律，遵守法律，以法为纲，以法为准，任何机构和个人都不能超越法律对公安机关发号施令，指挥公安机关办理超越法律权限的事项，坚决排除以言代法、以权压法、徇私枉法和侵害公民权利。

3.执法执勤要倚法立威。法律不仅是必要的社会控制系统，而且是国家的精神存在形式和政权的象征。^[15]法律权威，是法治的首要内容和基本标志，树立法律权威是实现法治的必要保障和途径，捍卫法律权威对法治国家和社会来说是不可缺少的秩序。树立法律权威的重要形式之一是保障执法者的执法权威不容侵犯，这不仅仅是保护执法者本人，树立执法自信和尊严，也是捍卫法律的尊严。这方面北美国家的经验作法值得学习借鉴。美国的法律规定，警察的命令必须完全执行，无条件的服从，否则允许使用暴力（但如果100%服务命令，却受到伤害，事后可以起诉警察）。2011年美国一名女子违规驾车，警察劝停未果，被逼停后，将其按倒在地，并以拒捕罪起诉。事后该女子以已身怀六甲为由控诉警方暴力执法，警方赔偿女子25万美元，但暴力执法的警察没有受到处理。案件中美国警察的执法方式固然不可取，但从也反映出美国警察的执法权威以及社会对这种执法权威的认可。2014年，华裔老人在纽约闯红灯被警方“拖走”、冲突受伤，引起关注。同样是警察、同样是闯红灯、同样是执法，面对“中国式过马路”，中国警察的遭遇却完全不同。2013年浙江金华交警扣下闯红灯大姐的电动车后，被追着吐口水，一连吐了8个警察。这位妇人蔑视侮辱的不是警察个人，而是作为执法者代表的法律威严。中国警察面临这样一个亵渎法律的撒泼者都无能无为力，不能不说是法律的悲哀。所幸是在这方面，国人有所反思、警醒。

（四）在步骤上：坚持顶层设计和分步推进兼顾

当代中国，由于市场经济的高速发展，国家公权对私权的干预范围正在缩小，并且逐步走向程序化和规范化，同时，市民社会开始与政治国家分离、多元化的利益集团正在形成以及民众的法治意识和参政意识也有了较大提高，在更高层面上统一设计法治公安的环境逐步形成。

1.顶层设计。法治公安不仅仅是公安机关的执法执勤理念、方式的转变，更是一场与广大民众息息相关的社会治理方式的变革，要从国家的层面进行规则设计，推动执行，才能避免走弯路、错路。

2.分步实施。法治公安建设是一个宏大系统的工程，要设计好实施步骤，细化出相关法律完善、执法内容规范、执法程序设计、执法标准统一等板块，分块分步组织实施，扎实推进。

3.积极稳妥。在不同的历史发展阶段以及具体的国际和国内环境下，人们对法治理念的认识和概括往往不同，无论在体系上还是在内容上无不打上历史的烙印和国情的色彩。因此法治理念不仅是呈现出历史的多样性和丰富性，而且存在实质的差异性和特殊性，反映特定历史条件的要求。^[16]相对于法治理念，法治模式的建立和适用更是一种切乎具体利益的变革，这个过程中必然导致政治权力和社会权力的再分配问题，触发一系列社会矛盾和问题，定要审慎对之、均衡利弊。再者，中国是个幅员辽阔、地情不同的国家，在法治的大框架、大目标下，与时俱进地推进法治公安建设的同时，要慎重地选择突破口，稳妥地选择推进法治的策略，避免急躁冒进，激发社会矛盾，否则将延缓法治的进程。

（五）在体制上：坚持党的领导和司法独立统一

我国是工人阶级领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中国共产党是中国工人阶级的先锋队、是中国特色社会主义事业的领导核心，党对国家和社会建设的领导是历史的选择、正确的选择，在中国包括法治建设在内的任何一项事业或改革，都绕不开党的领导这个话题，法治建设同样也要解决坚持党的领导和依法行政的辩证关系。

1.坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的十八届四中全会在强调全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的同时，13次提到加强党的领导。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。法治公安建设也必然遵循这条道路和吸收这个经验。中央政法大学副校长、行政法学教授马怀德认为：我国在宪法中确立了中国共产党的领导地位，坚持党的领导是推进依法治国的题中应有之义。应该明确的是推进依法治国将加强党的领导，不是削弱党的领导。同时，执政党的身份造就了党可以通过制定相关的法律法规，把执政的理念、政策、方针转化为合宪合法的形式治理国家，这为加强党的领导和坚持依法行政找到辩证统一的有效路径。

2.防止权力干预。法治是个人专制的对立物，是把权力置于有效控制之中的政治状态。^[17]从党政机关等权力部门来说，要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能、推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，建立完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理记录、通报和责任追究制度，^[18]使各个权力机关以及领导干部不敢、不能干预公安机关公平公正执法。公安内部要树立法治信仰和自信，坚持用法治思维考虑问题，坚持用法治途径解决问题，自觉抵制“打招呼”、“说人情”等干预影响公安执法的不良风气，公正严明执法。

3.建立防扰程序。严密的防干扰的程序设计，是确保执法公正、司法独立的有效形式，法治公安除了要在内部建立必要的执法程序规定之外，还要在执法程序上进行防干扰设计，既以程序守法保障内容的合法，又避免徇私枉法和外力干扰。香港警察办案执勤的严格的程序非常值得借鉴学习，著名的“徐步高枪击警员案”，香港警员在头部中枪的情况下，实施反击、击毙徐步高之后，仍严格按照程序完成一系列枪支管理程序，这种生命受到威胁的情况下仍严格执行程序、深入骨髓的程序意识和规范意识，如果能被内地公安机关学习应用到具体的执法执勤实践，那司法独立、执法公正的法治目标将离我们不远。

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